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支付結算體系發生根本性變革 行業亟須進行統一監管

2019-07-30 16:24:05 來源:億歐

從《支付結算辦法》的規定可以看出,我國的支付結算體系是以人行為主導、銀行為主體、非金融機構為輔助的體系架構。統一監管模式下,對監管機構而言,從宏觀上可以推動精簡機構和編制,助推金融體制改革。從2008年金融危機爆發后主要發達國家的應對可以看到,在金融領域實施統一監管國家的各個支付系統之間的聯動性較好,監管機構對系統中的風險判斷更加準確,對相關系統的風險預警更加及時,采取的應對措施更加有效,令這些國家應對金融風險的能力更強。

狹義的支付結算是指單位、個人在社會經濟活動中使用票據、信用卡和匯兌、托收承付、委托收款等結算方式進行貨幣給付及其資金結算的行為。在互聯網時代,金融要素市場化、金融主體多元化、金融產品多樣化的趨勢正被不斷強化,移動化、云計算、大數據等金融科技的發展正引發支付結算發生重大變化,金融業的嚴格分工和專業特性逐步弱化。在加強監管和風險防范的背景下,討論支付結算的統一監管問題,是引導和保障互聯網時代支付結算健康運行的迫切需要,也是完善和創新支付結算監管制度的內在需求。

互聯網時代支付結算發展的新特征

隨著互聯網的廣泛運用,支付結算體系已經發生了根本性變革,呈現出以下特點。

首先,支付結算的內涵大大擴張,狹義的概念已經無法滿足經濟社會的實際需求。

從支付結算的形式來看,除了使用票據、信用卡和匯兌、托收承付、委托收款等結算方式進行貨幣給付及其資金結算之外,依托互聯網還發展出虛擬貨幣支付等新型支付結算。從業務類型上看,除了以銀行為代表的傳統金融機構的支付外,還發展出非金融機構支付,具體包括貨幣匯兌、互聯網支付、移動電話支付、固定電話支付、數字電視支付等不同類型。從業務范圍上看,跨境支付大量增加。這些新變化大大拓展了支付結算的內涵,支付結算變得更加復雜。

其次,支付結算體系涵蓋了支付系統、支付結算機構、支付結算工具以及支付服務組織等是金融市場基礎設施的重要組成部分。

具體包括重要支付系統、中央證券存管、證券結算系統、中央對手、交易數據庫等類型,在促進金融健康發展和有效防控風險方面不可或缺。支付結算的創新性和科技化特征更加突出,為防范區域性、系統性金融風險和保障支付結算體系平穩運行帶來困難。

再次,支付業務結構正在發生深刻變化。

根據人行發布的《2017年支付體系運行總體情況》,全國支付體系運行平穩,社會資金交易規模不斷擴大,支付業務量保持穩步增長,移動支付業務量保持較快增長。其中,移動支付業務375.52億筆,金額總計202.93萬億元,同比分別增長46.06%和28.80%。非銀行支付機構發生網絡支付業務2867.47億筆,金額總計143.26萬億元,同比分別增長74.95%和44.32%。據估計,2015年我國互聯網支付結算金額達到27萬億元,已經躍居全球第一,支付結算小額化、移動化、零散化現象更加明顯,相較傳統金融機構大額支付,小額、移動支付不僅為社會個體的生活提供了極大便利,同時也推進著支付業務深層次、結構性變革。

最后,互聯網的應用降低了金融產品創新和推廣的成本,各類金融業務結合得更加緊密。

從業人員跨界交流和從事交叉行業比以往更加容易,從分業經營逐步轉向混業經營成為趨勢,金融業的嚴格分工正在逐步被打破,支付結算監管的邊界更加模糊。

支付結算傳統分業監管的局限

傳統監管組織結構可以歸納為兩個基本模式:統一監管模式和多邊監管模式。

統一監管模式由統一的機構實施對所有金融機構、金融產品和金融市場的監管,監管者不僅要對金融安全和穩定負責,防范和化解系統風險,還要對金融機構的審慎經營、商業行為實施全面監管。

多邊監管模式則由多個機構實施對不同金融產品、不同金融機構和不同金融市場的監管,監管機構間沒有隸屬關系,各自在其權屬范圍內履行監管職責。我國自20世紀初對金融業采取分業監管模式以來,對支付結算也采取同樣的模式,主要解決資金存管風險、信用風險、流動性風險、技術風險等風險。

然而從20世紀90年代中期開始,隨著計算機互聯網在金融領域廣泛使用,特別是進入21世紀后,電子計算機硬件和軟件的雙重升級推動金融業迅猛發展,金融創新產品層出不窮,各類金融業之間的嚴格區分被打破,逐步由分業經營向綜合經營發展,對傳統分業監管模式產生挑戰,影響支付結算的監管問題。

一是互聯網時代的支付結算工具的多樣化和平臺化特性,對分業監管產生了極大挑戰。

分業監管不僅增加了監管成本,官僚化的機構設置和對業務的陳舊觀念也常常剝奪人們的學習能力和工作的能動性,與互聯網時代的金融創新能力極不匹配。實踐中,從事支付結算和資金結算的中介機構包括經過人行批準的非銀行金融機構和其他中介機構,有些已經開始從事綜合經營,這些機構的人員很多身兼數職。為了應付監管部門的檢查等工作,支付結算機構及其工作人員需要耗費大量精力用于制作報表和報告,極大地降低了工作效率。

二是傳統支付監管無法適應金融創新對金融消費者隱私權保護的迫切需要。

科技創新帶來了社會生活的便利化,但也導致了諸多問題:基于大數據的人像分析技術會不斷還原消費者的基本特征。金融網絡化與混業經營加大了用戶信息泄露的風險;數字化、信息化的支付方式不斷構建出一個虛擬的金融交易市場,互聯網支付本質上是信息流的傳送,這種交易行為完全以網絡為載體,而互聯網的開放性、平等性、共享性特征使得金融交易者包含基本情況、賬戶和資金信息等在內的信息面臨被盜取、篡改、仿冒的風險,對金融消費者隱私權保護構成極大威脅。

三是反洗錢制度的建立以支付為基礎,沒有完善的支付制度必然會導致洗錢等現象的滋生蔓延。

以實名制為基石的支付制度在防范傳統金融機構洗錢風險方面發揮了巨大作用,而互聯網是以匿名制為基石而建立的,在此基礎上建立的支付結算制度本身就存在著極大的洗錢風險隱患,也催生著較強的反洗錢合規要求。加之互聯網支付的爆發式增長為互聯網支付機構提供了海量基礎數據,這是傳統支付結算無法取得的優勢,也呼喚著傳統支付結算監管模式、監管理念的變革。

支付結算統一監管有助實現“帕累托最優”

從《支付結算辦法》的規定可以看出,我國的支付結算體系是以人行為主導、銀行為主體、非金融機構為輔助的體系架構。統一監管模式下,對監管機構而言,從宏觀上可以推動精簡機構和編制,助推金融體制改革,在微觀上可以促進資源有效配置和個人能力的發揮。對從事支付結算業務的中介機構而言,單位及其員工既可以從事綜合性業務,也可以按照各自的優勢從事分業經營,享有更多經營自主權,減少人力浪費,也有助于培養高素質、綜合型支付清算人才,將監管的負外部性降到最小。

分業監管模式下,支付結算機構則會將成本盡可能轉嫁給不特定的公眾,而在局部形成奇怪的“負帕累托效率”,導致人人受損、幾乎無人受益【帕累托效率(Pareto efficiency)是指資源分配的一種理想狀態,假定固有的一群人和可分配的資源,在從一種分配狀態到達另一種分配狀態的變化中,在沒有使任何人境況變壞的前提下,使得至少一個人變得更好】。

人民銀行在1997年頒布《支付管理辦法》,其后陸續出臺相關規章和規范性文件,對支付結算實施相應管理,在規范支付結算行為、保障支付結算活動中當事人合法權益、加速資金周轉和商品流通、促進社會主義市場經濟發展等方面發揮了重要作用。目前我國支付結算統一監管面臨的主要問題在于以下幾個方面。

第一,《支付結算辦法》已經頒布長達20余年時間。隨著我國在互聯網領域的支付結算業務迅速發展,《支付結算辦法》所確立的監管體系沒有及時將現實變化的影響納入考量因素。這一方面是由我國成文法的固有特點決定的,另一方面則與官僚化的機構設置有很大關系,機構本身及其工作人員對于社會發展的反映落后于現實需求。國家在體制改革中注意到了這一點,近期將銀監會和保監會整合的方案對于推動支付結算的統一監管具有十分積極的意義。

第二,雖然以《支付結算辦法》為主的規范體系對支付結算作了較為系統的、詳細的規定,但是該領域的法律體系仍然有待完善。《支付結算辦法》屬于人行頒布的部門規章,其他則多屬于規范性文件,權威性需要進一步提高。而且規范調整的對象大多是從事支付結算業務的商業銀行,較少涉及互聯網時代的新支付結算機構。

從2008年金融危機爆發后主要發達國家的應對可以看到,在金融領域實施統一監管國家的各個支付系統之間的聯動性較好,監管機構對系統中的風險判斷更加準確,對相關系統的風險預警更加及時,采取的應對措施更加有效,令這些國家應對金融風險的能力更強。

因此,2008年金融危機后,國際社會對構建高效、透明、規范、完整的支付結算規則體系十分重視并達成了廣泛共識。支付結算體系委員會(CPSS)和國際證券監督管理委員會組織(IOSCO)的技術委員會于2012年聯合發布《金融市場基礎設施原則》,旨在促進支付結算系統等金融市場基礎設施安全、高效、穩定運行。近年來,我國金融業混業經營的趨勢日益明顯,《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中指出,要改革完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。

2011年以來,在國際金融監管改革的大背景下,歐盟、英國借鑒國際金融穩定理事會、國際支付結算體系委員會和國際證監會組織的要求和標準,相繼出臺支付結算體系監管政策框架,或將支付結算體系監管作為金融監管改革的一項重要內容,強化支付結算監管的法律基礎,提出更加嚴格的監管標準,擴大監管的機構和業務范圍,一定程度上反映了今后一段時期支付結算體系監管改革的基本趨勢。比如,美國在國際金融危機后對支付結算體系進行的一系列改革,加強了美聯儲作為美國中央銀行的宏觀審慎監管權,對我國支付結算體系監管框架的改革與完善具有借鑒意義。

對支付結算進行統一監管的政策建議

第一,盡快制定《支付結算法》,修改相關配套政策,完善法律體系,將互聯網時代的新理念、新問題、新方法融入金融體制改革,制定適合中國國情和支付結算領域實際的法律。

這不僅有助于提升支付結算的法律地位,也有利于從頂層設計的高度重新設置各項制度,規范支付結算體系、支付結算機構、支付結算監管部門。我國已經將網絡強國戰略和大數據戰略提升到國家戰略高度,互聯網時代的到來對支付結算的影響日益增強,用法律統一支付結算監管體系,適應支付結算國際化的需要,實現對支付結算監管和風險防范的全覆蓋,鞏固金融體制改革的成果,是貫徹落實量大國家戰略的舉措,具有深遠意義。

法律制度的建立必須主動回應社會的需求,在未來的立法中,支付結算統一監管應將金融隱私權的保護置于與實現有效監管、維護金融穩定同等重要的程度。實現金融隱私權的保護,應處理好與反洗錢制度和國家征信制度體系建設的關系,在此基礎上應明確支付結算過程中參與支付結算過程的客戶尤其是互聯網支付結算機構客戶的隱私權范圍,同時界定支付結算機構的義務包括對客戶賬戶及其支付信息的保密義務及客戶支付賬戶資產的保護義務等。

應明確未經客戶本人授權或法律規定,不得采集、分析、存儲客戶的支付信息和賬戶信息。支付結算機構應主動承擔起保護其客戶信息的首要責任。支付結算監管機構作為統一監管機構,在執法標準、執法手段、執法處罰方面應給予傳統支付結算機構和互聯網支付結算機構同等待遇,切實維護支付結算監管工作的嚴肅性、權威性、確定性、可執行性。

第二,建立支付結算安全預警制度。

通過立法建立各個系統的聯動與協調機制,構建支付結算不良記錄和不良行為預警的監管制度,將不良記錄和不良行為預警與支付結算征信監管體系相結合,統一傳統金融機構和互聯網支付結算機構的支付結算標準。不斷完善大額支付和可疑支付報告制度,落實對互聯網支付結算機構的報告義務和反洗錢合規審查要求,實現傳統支付結算機構與互聯網支付結算機構之間的信息共享和風險提示,形成安全預警制度。以上,既有利于降低監管成本,也有利于預防系統性和區域性金融風險的發生。

第三,完善互聯網支付結算機構的反洗錢合規審查。

按照現行反洗錢法律制度,傳統金融機構客戶及其賬戶信息基本能夠實現一對一匹配,應明確賬戶的屬性和歸屬。為解決交易資金流轉的可追溯性,縮減洗錢行為存在的空間,可考慮利用區塊鏈技術推進互聯網支付結算機構的反洗錢工作。根據區塊鏈分布式記賬原理,商業銀行可代理發行以區塊鏈技術為基礎的數字貨幣,以保證每筆資金在整個流轉過程的留痕,便于追溯資金的來源和去向,為互聯網支付結算統一監管下的反洗錢工作提了可資借鑒的工具。

第四,完善支付結算機構的市場退出機制。

支付結算機構統一監管必然要求不斷完善支付結算機構的市場退出制度。互聯網支付結算市場越是深入發展,越是需要不斷完善支付結算市場退出。正常的市場退出才能保證支付結算質量和效率的提升,保證我國支付結算體系的國際競爭力。

第五,不斷發揮支付結算行業協會自律機制作用。

行業協會自律作用的發揮為政府支付結算統一監管提供了有效補充和保障。應在完善我國支付結算監管制度的同時,加強政策溝通與協調,完善行業協會自律規則,強化行業協會會員自我管理、自我提高的意識,完善行業協會會員自律管理規則和流程,不斷提高公司治理水平和治理能力,逐步推進精細化管理,保護社會公共利益、行業整體利益和消費者正當利益。

第六,不斷完善社會監督。

社會力量的參與也是實現政府對支付結算行業監管的重要補充。鼓勵對支付結算領域違法違規行為進行舉報,有利于調動社會公眾參與監管的主動性、積極性,自下而上推進支付結算行業的規范發展。因此,支付結算監管機構應制定或指導支付結算行業協會制定實施相應的操作細則,開發運行方便社會公眾參與的相應平臺,將支付結算機構的行為置于社會監督的陽光之下,以社會監督促進支付結算行業的規范發展。

第七,加強支付結算領域的國際合作。

互聯網時代為資金的網絡劃付和流轉提供了便利,也為洗錢、恐怖融資、電信詐騙等違法犯罪行為提供了在國別支付結算體系中進行監管套利的風險。因此,加強支付結算領域的國際合作,不僅是減少監管套利的必要條件,也是借鑒國外有益經驗,提升我國支付結算體系的國際競爭力的現實需求。隨著“一帶一路”倡議地深入推進,“一帶一路”沿線國家間的資金流動日益頻繁,對支付結算的需求必然大幅增加。而為“一帶一路”倡議提供強勁有力的跨境支付能力和支付體系支撐,不僅能為我國支付結算機構“走出去”提供便利條件,而且也能在支付結算體系的國際競爭中贏得先機,占據主動權,確保“一路一帶”倡議的順利實施。

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